Orbán Balázst, a Századvég kutatási igazgatóját, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem oktatóját, illetve a Századvég és a Mathias Corvinus Collegium által közösen alakított Migrációkutató Intézet főigazgatóját kérdeztük a migráció jelenségének jogi aspektusairól és az Európai Unió előtt álló jövőképről.
Hogyan tudná összefoglalni az európai migrációs folyamatok alakulását?
Először is fontos a fogalmakat tisztázni. A migráns kifejezés egy tudományban bevett fogalom, bátran ajánlom mindenkinek a használatát, mert semleges, önmagában nem mond semmit a vándorlás motivációjáról. A motiváció azonban kulcsfontosságú ebben a kérdésben, mert olyan, mint a rovar és bogár esete: minden menekült migráns, de nem minden migráns menekült.
A XX. században elképesztő módon felgyorsultak a mozgási folyamatok az egész világon. Eltérő számok vannak ebben a témában, de egyes ENSZ tanulmányok szerint jelenleg 100 millióan vannak úton. Az idők során a migráció egy újfajta jelenséggé nőtte ki magát és az irányok is változtak. Európa évszázadokon keresztül küldő ország volt, nem pedig fogadó. A kontinensnek viszonyulnia kell ehhez a helyzethez, hisz senkinek sem könnyű átállnia és megemésztenie, hogy egy másik szerepet kezd játszani. Nem mindegy, hogy valaki a Hamletben Ofélia vagy Rosencrantz és Guildenstern.
Hogyan reagált minderre a kontinens?
A II. világháború után kialakult menekültügyi rendszer első pillére az 1951-es Genfi Egyezmény és az ahhoz kapcsolódó kiegészítő rendelkezések, amelyek minimum követelményeket állapítottak meg a menekültek befogadásával kapcsolatban. Egyes országok jogalkalmazások útján komolyabban kibővítették a menekült definícióját, de az Egyezményben lefektetett szisztéma alapjait tekintve, még mindig minden egyes menekültügyi rendszernek az alapja. Elavult és rendkívül módon hozzájárul a mostani migrációs hullámhoz, kifejezetten katalizálja, nem pedig csillapítja azt.
Miben rejlik a rendszer buktatója?
Elsősorban a gond az, hogy nincs egy egységes mérce. Ugyanazon menekültügyi definíció szerint Kanada és Svédország a 90-es években az emberek 60-80%-át menekültként elismerve befogadta, míg Finnország 0,4%-át. Ugyanazt a szomáliai népcsoportot Kanada majdnem 80%-ban fogadta be, míg az Egyesült Királyságban ez az arány 1% alatt maradt. Tehát az, hogy milyen arányban kapott valaki menekültstátuszt, sokkal inkább függött az ország bevándorláshoz való hozzáállásától, vagy attól, hogy milyen munkaerőre van szüksége, mint attól, hogy a menekültjoghoz folyamadó közvetlen üldöztetés alatt állt-e.
Másodsorban a II. világháborút követően a világ a politikai ideológiák mentén kettéosztódott; a menekült az egyéni üldöztetés elől az egyik politika blokkból a másik irányába menő üldözött volt. Tipikus példa erre az ’56-os forradalom után Ausztriába menekülő magyarok. Ez a rendszer ezekre a jelenségekre épült. Ez azt jelenti, hogy egy: menekült az, aki bizonyos védett tulajdonságai szerinti üldözés, vagy az attól való megalapozott félelme miatt jön. Kettő: ahhoz, hogy menedékkérelmet nyújtson be, el kell érnie az adott fogadó országot. Három: a menekültet nem lehet visszaküldeni abba az országba, ahonnan jött. Négy: nem büntetendő azért, mert illegálisan lépett át az ország határán. Ezek az alapszabályok a jelenlegi nemzetközi menekültügyi gondolkodásmódnak az alapjai, amelyeket mind a mai napig vallunk, és meghatározott helyzetek kezelésére kiválóan alkalmas. Csakhogy a jelenlegi migránshullám nem ebben a klasszikus értelemben jelentkezik.
Harmadsorban, mindezek alapján mi magunk idézünk elő olyan helyzetet, hogy ahhoz, hogy valaki például Németországban menekültként letelepedhessen, el kell indulnia Törökországból, átvágva az Unión keresztül, sehol nem kérve menekültstátuszt, az országhatárokkal sem foglalkozva. Útjuk során, át a Földközi-tengeren, mindenféle humanitárius katasztrófát és iszonyatos megpróbáltatásokat vállalnak, majd átgyalogolnak számtalan biztonsági, társadalmi és kulturális feszültségekkel járó módón Európán. Fontos látnunk: minderre mi ösztönözzük őket.
Érdemes lenne újragondolni a nemzetközi menekültügyi rendszer pontjait?
Mindenképp át kellene gondolni a mostani pilléreit és filozófiáját. Az a nézőpont, hogy csak akkor tudunk velük „foglalkozni”, ha már idejöttek, alapjáraton problémát jelent. Meg kellene fordítani a logikát, illetve nekünk helyben segíteni. Az a gondolat, hogy ne küldjük vissza őket, logikus, bár cizellálni kellene, illetve a szankciómentes illegális belépésről szóló pont szintén idejétmúlt; egyik sem ad választ a problémákra. A genfi egyezmény, illetve menekültügyi rendszerünk az egyéni elbírálás talaján áll, azonban ezeknek az embereknek nem egyéni elbírálásra van szükségük, hanem humanitárius segítségnyújtásra, éppen ezért csoportként kell őket kezelni. Valójában azonban állampolgársági alapokon nyugszik a döntéshozatal, vagyis az adott államról szóló ország információk alapján határozzák meg az eredményt. Ha az állam szakemberei úgy vélik, hogy az ország nem biztonságos, akkor általános jelleggel kapnak zöld utat.
Mi alapján határozzák meg, hogy egy ország biztonságos-e vagy sem?
Két jogi kategória van: a biztonságos származási ország és biztonságos harmadik ország. Uniós szinten is meg lehetne határozni, de erre még nem került sor, így egyes országok maguk döntenek erről. Ha valaki biztonságos származási országból jön, akkor az ő kérelmét sokkal könnyebben vissza lehet utasítani. Főleg az európai országok sorolhatóak a biztonságos származási országok közé. Ennek ellenére az év első felében a Magyarországra érkező kérelmezők 30-40%-a európai országokból érkeztek. A biztonságos harmadik ország logikája szerint minden menekültkérőnek ahhoz van joga, hogy kimeneküljön abból az országból, amiben üldözésnek van kitéve. Azonban, a menedékkérőnek abban az országban kell menedékjogot kérnie, ahol az első biztonságos országot találja, működőképes menekültügyi rendszert, hatékony védelmet és nem kell tartania a visszaküldéstől. Ha valaki mégis továbbmegy, egy ilyen biztonságos harmadik országba visszaküldhető. A jogi konstrukció ugyanakkor nem az, hogy kimondjuk, hogy egy ország biztonságos, és kész, hanem vélelmet alkalmazunk, amellyel szemben ellenbizonyításnak van helye. Tehát mi előzetesen feltételezzük azt, hogy az érintett származási vagy harmadik ország biztonságos, de minden menedékkérő bizonyíthatja, hogy az adott ország általánosságban ugyan valóban biztonságos, de az adott egyénnel szemben nem volt az. Akivel szemben mégsem volt biztonságos, annak menedékjog iránti kérelmét érdemben el kell bírálni. A magyar kormányt ezzel kapcsolatban az a vád érte, hogy minden kérelmet vissza fogunk dobni, ami Szerbia felől érkezik, miután Szerbiát biztonságos harmadik országgá nyilvánítottuk. A számok – ahogy említettem – mást mutatnak: a 600 kérelmező közül nagyjából 50-et utasítottunk el, a többinek viszont hagytuk, hogy ellenbizonyítsanak.
Mi a véleménye a felmerült kvótarendszer(ek)ről?
Lassan kezdenek ráébredni a nemzetek, hogy a problémát a gyökereinél kell megoldani úgy, hogy kihúzzuk a szükséges dugókat, vagyis rávesszük az embereket, hogy ne induljanak el, különben egy spirálban találjuk magunkat. Ez eddig nagyon fontos. Akár az uniós, akár a világkvóta ötletét nézem, a filozófia mindkettő mögött az, hogy a felelősség oszoljon el az országok között. Ezekkel a megoldássokkal kapcsolatban ugyanakkor sok jogos kétség felmerül. A rendszerváltozás utáni – csupán pár ezer főt érintő – magyar tapasztalatok például azt mutatják, hogy a menekültügyi programunkon keresztül zajló integrációs próbálkozások kudarcot vallottak. Jellemzően a programok befejezése előtt, az országba érkező emberek elhagyták az országot, mert nehéznek találták a nyelvet, vagy nem volt olyan közösség, ahova csatlakozni tudtak volna. Tehát nem tudtunk számukra megfelelő körülményeket biztosítani, és nem azért, mert nem volt elegendő forrás vagy, mert embertelen lett volna a magyar rendszer, hanem mert az idegen civilizációból érkező emberek integrációja a magyar viszonyok között nagyon nehéz. Éppen ezért, ha olyan helyzetbe kényszeríti őket a jog, vagy a társadalom, amiben ők nem akarnak lenni, akkor továbbállnak. Az uniós kvótát tehát az élet bizonyosan felül fogja írni.
Ennek ellenére azt a mögöttes filozófiát mélyen támogatom, hogy az államoknak közösen kell humanitárius segítséget nyújtani. Ne hagyjuk becsapni magunkat, és ne hagyjuk azt, hogy olyan menekültügyi rendszer legyen az iránymutató, amely szerint a menekültkérelem benyújtása szerinti fogadó ország az egyedül felelős azért, hogy menedékjogot adjon és humanitárius értelemben ne szenvedjenek a migránsok; ez rendkívül önző és hipokrita gondolat. Ez egy olyan jelenség, amit globális konfliktusok okoztak, amelyben a világ minden ország részt vett és nekik ilyen-olyan módon ki kell venniük a részüket a megoldásból; az, hogy befogadnak, vagy anyagi támogatást nyújtanak, már más kérdés.
Hogyan tudja kezelni a jogrendszer a kulturális összeütközéseket?
Magyarországon többfajta menedékjogot lehet szerezni a belső jogi terminológia alapján: menekült, oltalmazott, menedékes és befogadott. A menekültekre főszabály szerint ugyanazok a jogi normák és alapjogok vonatkoznak, mint a magyarokra, és a magyar jogrendszer külön rögzíti azokat a kivételeket, amikor eltérő a helyzet. Például szavazati joggal rendelkeznek az önkormányzati választásokon, és az állam sok módon segíti a beilleszkedésüket. Az elismerést követő hat hónapig tartózkodhat például ingyenesen a befogadó állomáson, mely időtartam egy alkalommal hat hónappal meghosszabbítható. A befogadó állomáson való tartózkodása alatt szállásra, napi háromszori étkezésre, személyes használatra étkező és tisztálkodási eszközökre, ruházatra jogosult, adományokból részesülhet, valamint utazási kedvezményeket vehet igénybe. Ezen kívül szabad felhasználású havi költőpénzben részesülhet és két évig ingyenes egészségügyi ellátásra jogosult. Ezt követően a hatóság és a menekült egymással úgynevezett integrációs szerződést köthet, amelyben további támogatásokért cserébe az elismert együttműködést vállal. Ennek ellenére természetesen az állam nem fogja például engedni, hogy többször házasodjanak egy magyar anyakönyvvezető előtt – ebből is jól látszik, hogy ez ismét egy szociológiai kérdés.
Mit takar pontosan ez a szociológiai kérdés?
A nyugat-európai tapasztalatok jól reprezentálják, hogy a muszlim vallásúak kulturális értelemben jelentősen eltérőek. A vallásgyakorlás szintén nem csupán hitbeli kérdés, és úgymond az államtól totálisan elkülönített dolog, hanem összefonódik az élet többi területével. A mecsetek, ahova járnak, politikai, életvezetési, teológiai, közösségformálási és szinte minden egyéb értelemben útmutatóak ezen emberek számára. Ez egy nagyon jól működő kapcsolati háló, és amikor arra kényszerítjük őket, hogy asszimilálódjanak, vagy legalább integrálódjanak, akkor tulajdonképpen egy olyan valaminek a feladását várjuk tőlük, ami az identitásuknak a saját része. Éppen ezért – ahogy a tapasztalatok is mutatják – ez alapvetően egy elvetélt ötlet.
A mostani migrációs hullámmal kapcsolatban lehet követ dobáló és könnygáztól síró migráns gyereket is látni, és valószínűleg mindkét képben van igazság. A szélsőségek mindenütt jelen vannak, ugyanígy biztosan vannak nyugaton is sikeresen integrációs modellek, de nagy általánosságban az mondható, hogy azokon a területeken, ahol nagyszámú, eltérő civilizációs közegből jövő kisebbség jött létre, ott nem egy integrált közösség, hanem nem jogi értelemben, de egyéb szempontok szerint párhuzamos társadalmak jöttek létre. Ebből szerintem az következik, hogy az ilyen típusú bevándorlást lehetőség szerint el kell kerülni. Ezekkel az emberekkel szemben humanitárius értelemben felelősséget kell vállalnunk, főként azért, mert a nyugati államoknak komoly szerepe volt abban, hogy ezek a konfliktusok így alakultak és ezeknek az embereknek most menekülniük kell. De ez nem azt jelenti, hogy befogadjuk őket, mert azzal csak a saját problémáinkat növeljük, és nem megoldjuk őket.
Hogyan kezeljük a családegyesítés kérdését ebben az ügyben?
Az uniós és a magyar jog úgy működik, hogy családegyesítési céllal is ad menekültstátuszt, ez egy legitim szempont, sőt könnyített feltételek alapján lehet így menedékjogot kapni. A migráció szociológiája úgy működik, hogy azért mennek egy adott országba, mert már ott van egyfajta kialakult közösség, vagy családtagok, akik információval, védelemmel tudnak szolgálni. Ezek a csatornák egy migrációs spirálban egyre olajozottabban működnek. Az érkezők között most felülreprezentáltak a fiatal felnőtt férfiak, és azok, akik például a mi fogalmaink szerint szinte gyerekek, de Keleten az ilyen korú fiatalok már önfenntartó férfinek számítanak. Ők úgynevezett elsőkörös bevándorlók, akiket nagy valószínűsséggel követik majd a következő hullámokban a családjuk többi tagja is, ekkor gyorsul fel igazán a folyamat.
Milyen következményei lehetnek ennek a helyzetnek az Európai Unióra tekintve?
Azért életveszélyes ez a helyzet, mert ha a menekülthullámot nem tudják kezelni a schengeni külső határok őrizetét ellátó országok, akkor a belső országok vissza fogják állítani a határellenzésüket, mert anélkül nem tudják kontroll alatt tartani a helyzetet. Ez azért probléma, mert ez nemcsak az Unió közös menekültügyi rendszerét, de a szervezet egyik legnagyobb vívmányát, a belső közös határok nélküli Európa képét is lerombolja. Pár hónappal ezelőtt, amikor erre először célozni próbáltunk, még sci-fi kategóriába kerültünk idehaza, most meg már közhelyes, hogy ezt felhozom.
Úgy látom sajnos, hogy a következő életveszélyes lépés az lehet, ha a nyugati társadalmak fejében többé nem lesz éles különbség az Unió keleti régiójából jövő munkavállaló és az Unión kívülről érkező harmadik országbeli bevándorló között. Tehát, ha azt fogják mondani, hogy nemcsak albán, hanem lengyel bevándorlóra sincs szükség Nyugaton. Ez a gondolati csíra még nem kapott nagy nyilvánosságot, de ha egyszer a fejekben ez a két különböző dolog összekapcsolódik, mondjuk az uniós tagságról szóló, tervezett brit népszavazás kapcsán, akkor ott kő kövön nem marad. Ekkora ugyanis nemcsak a schengeni vívmányok és a szabad belső mozgáshoz való jogból, de az Európai Unió négy alapszabadsága közül a munkaerő szabad áramlásából is visszalépünk. Ma ez a gondolat is pont olyan extrémnek hangzik, mint anno a belső határellenőrzés visszaállítása. A jelenlegi folyamatok tehát valóban destabilizálják a rendszert. Itt nem arról folyik a vita, hogy szeretjük-e őket vagy nem, ez egy torz elképzelés, hanem hogy az európai szuverenitást, a döntési szabadságot, a folyamatok feletti kontroll lehetőségét fent tudjuk-e tartani. Ez a kérdés, függetlenül attól, hogy mit gondolunk a bevándorlásról vagy, hogy jobb, netán baloldali kormány van hatalmon.
Milyen megoldás jöhet szóba az Unió számára?
Az Európai Unió ugyanúgy reagál erre a problémára, mint mindig: rendkívül lassan és bürokratikusan, de ha ez a hullám ilyen mértékben és ilyen módon fennmarad, akkor elkerülhetetlen lesz, hogy karakteresebb és erősebb válaszokat lássunk. Abban a három dologban már megszületett az egyetértés – bár ehhez egy év kellett –, hogy ez a hullám így, ebben a formában senkinek sem jó, ezért csillapítani kell és ennek érdekében az Uniónak fel kell lépnie. Abban nincs közös nevező, hogy hogyan. A keleti és nyugati országok véleménye abban tér el, hogy ezek az országok úgy gondolják, hogy mindamellett hogy csillapítjuk, javítjuk a helyzetet a közel-keleti régióban, deklarálnunk kell, hogy ha valaki illegálisan átlépi az Unió határát, akkor elveszti a lehetőséget arra, hogy ő legális státuszhoz jusson, függetlenül attól, hogy szír, afgán, vagy koszovói. Bizonyos országok tehát egy erősebb fellépést támogatnak annak érdekében, hogy helyben segítsünk és egyben az Európai Unió területén kívül döntsük el, hogy jogosultak-e menedékjogra vagy sem. Ez azonban nem működik anélkül, hogy ezzel párhuzamosan ne mondanánk nekik, hogy ha elindulnak és illegálisan átlépik a határt, akkor nem fognak legálisan menedékstátuszt kapni. Az ausztrálok ezt meglépték. Ők egy befogadó országnak tartják magukat, hajlandóak bevándorlókat fogadni, akár menekültként is elismerni őket, de ha valaki csónakkal az ausztrál partokhoz hajózik és elkiáltja magát, hogy „Asylum! Asylum!”, akkor nem fog menekültstátuszt kapni, hanem vissza fogják őt fordítani. Ennek a fellépésnek a révén, míg az Európába irányuló bevándorlási szám növekszik, addig az Ausztrália irányába menő csökken, mert ez a szigorú rendszer működik és az egyre gyorsuló spirálfolyamatokat meg tudták fékezni.
Mennyire korlátozza az Európai Unió az országok önálló mozgásterét ebben az ügyben?
Én már mondtam olyat, hogy az Európai Uniónak nincs közös menekültügyi rendszere, és olyat is, hogy van ugyan közös menekültügyi rendszer, de az nem működik. Mondtam olyat is, hogy az Uniónak van közös bevándorlási politikája, és volt, amikor azt állítottam, hogy nincs. Érdekes módon mind a négy megközelítés egyszerre lehet igaz, mert az ördög ugye a részletekben rejlik. Az Uniónak van egy menekültkérelmek elbírálását szabályozó közös rendszere, de azon belül, hogy kinek adják meg az egyes országok a menedékjogot, elég nagy a szabadság. Ez jelentős tagállami mozgásteret jelent. Bevándorláspolitikában pedig közös vízumkódexünk van, illetve a legális belépésnek és letelepedéseknek is van egy közös minimum szabályrendszere, de végső soron ez esetben is a nemzeti kompetenciák érvényesülnek. Sok minden utal arra, hogy végső soron itt a nemzetállamok döntenek. Például a magyar nemzetgazdasági miniszter nemrég kiadhatott egy rendeletet, amelyben meghatározhatta, hogy az országban egyidejűleg maximum hány állást tölthetnek be külföldiek.
Hogyan értelmezhetőek a magyar állam intézkedései?
Magyarország ebben a helyzetben annyit tudott tenni, hogy azt mondta, hogy ő várja a közös európai döntést, s mint látjuk, a kormány most elég aktív javaslattételben is, de egészen addig, amíg ez meg nem születik, addig ezt a hullámot nem akarjuk az országon keresztülengedni, hanem kontroll alatt akarjuk tartani a folyamatokat. Egyébként ezt minden tagállam megtehetné, a görögök is, de nem teszik. Nem tesznek eleget regisztrációs kötelezettségüknek, s ezzel uniós jogot sértenek. Akár Magyarország is indíthatna kötelezettségszegési eljárást, vagy az Európai Bizottság, akinek a menekültügyi biztosa jelenleg nem mellesleg görög. Amíg egyes országokban nem változik a helyzet, addig nincs mit tenni. Erről szól a kerítés is: amit mi megtehettünk, azt megtettük. A szeptember 15-e után, amikortól az új szabályok hatályba léptek a magyar-szerb határon, készült statisztikák alapján az látszik beigazolódni, amit vártunk. A tömeg nem a legális, kontroll alatt tartott belépési pontot kívánja használni, hanem minél gyorsabban, horvát területeken keresztül a célországba jutni. Akik mégis ezt az utat választják, azoknál a tranzitzónás elbírálás során, amikor még nem léphetnek be az országba, szerencsére az uniós normáknak megfelelően alacsony, 10 %-os az elfogadhatatlanná nyilvánítási arány. A röszkei határon nincs tumultus, van egy kapu zsilippel, ami működik.
Milyen jövőképre van kilátás?
Az Unió bevándorlási szlogenje: a bevándorlás lehetőség, nem pedig probléma. Én azt mondom, hogy lassan a testtel, jobban tennénk, ha minden bevándorlási hullámot külön-külön értékelnénk. Ha ukránok tömegei indulnának meg az Unió irányába, akik valóban közvetlenül háborús veszély elől menekülnének, és kulturális és etnikai szempontból annyira nem különbözőek, az ő integrációjukban van lehetőség; persze rövidtávon sok feszültséggel járna, de nem lenne reménytelen a helyzet. Azt a hullámot tehát máshogy lehetne megítélni, mint ezt. Ilyen mértékben és összetételben ez egyértelműen probléma és nem lehetőség. Remélhetőleg erre az Unió is rá fog jönni és megteszi a szükséges lépéseket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy a hullámot csillapítani lehessen. Azt remélem, hogy a helyzet fokozódása ki fog kényszeríteni olyan döntéseket, amelyek egyszer, s mindenkorra lehetővé teszik, hogy az uniós tagállamok a saját logikájukat követve eldönthessék, hogy akarnak-e beengedni bizonyos embereket vagy sem, mert most nincs meg ez a lehetőség. Nem kell mindig mindent egy akolba terelni, az nem oldja meg a problémákat. Pont ellenkezőleg, minden kérdésben át kell gondolni, hogy mi az, amit egységesíteni kell, és mi az, amiben az önállóságot meg kell hagyni. Ha komolyan vennénk magunkat, és azt, hogy belül nincsenek határaink, de kívül igen, akkor például egy erős közös határellenőrzést kellene felállítani a schengeni határok mentén, a menekültkérdésben pedig a közös, külső határokon kívüli humanitárius segítségnyújtással kapcsolatos közös fellépést kellene sürgetni. Azt pedig, hogy egyes országok a demográfiai problémájukat milyen emberi erőforrásból kívánják megoldani, rájuk kellene hagyni.
